“眉毛胡子一把抓”的環境管理模式將發生重大轉變。

　　環保部(bu)3日宣布，根據中央有關部(bu)門的批復，決定設置(zhi)水、大氣、土壤三(san)(san)個(ge)環境管理(li)司(si)。當日上(shang)午，環保部(bu)舉行了三(san)(san)個(ge)司(si)的成立儀式，并任命了相關負責(ze)人(ren)。

　　中國行政體制改(gai)革研(yan)究會秘書長王滿傳告訴(su)《第(di)一財經(jing)日報》記者，盡管在大部制改(gai)革的背(bei)景(jing)之下，總體趨勢是精(jing)簡機構(gou)，但為了(le)適應(ying)外部環境變化和工作需求，有(you)必要適時作出相(xiang)應(ying)調整。

　　本報(bao)記者從環保部了(le)解到，“水(shui)氣土”三個環境(jing)管(guan)理司成(cheng)立后，“各(ge)司其職”的格(ge)局將形成(cheng)。這意味著，中國的環境(jing)管(guan)理向系(xi)統化、科學化、精(jing)細化邁(mai)出(chu)了(le)實質性的一步(bu)。

　　“對癥下藥”三大戰役

　　據環保(bao)部介紹，去年2月(yue)，中(zhong)央有關部門批復同意環保(bao)部機構編制作部分(fen)調整，不再(zai)保(bao)留污(wu)染防治司(si)、污(wu)染物排(pai)放(fang)總量控制司(si)，設置(zhi)水、大氣、土壤(rang)三個環境管理司(si)。

　　王(wang)滿傳對(dui)《第一財經日(ri)報》記者(zhe)分析稱，新設(she)“水氣土”三個環境管理司(si)，有利于(yu)加強力量，“對(dui)癥下藥”，整合有限資(zi)源;其次，從機構(gou)名(ming)稱的變化看(kan)，環境政策正在從污染物控制轉向更加注(zhu)重改(gai)善環境質量和提升綜合治理能力。

　　王滿(man)傳還對(dui)本報記者表示，一般而言，部委機構(gou)調整后，省一級單(dan)位會隨之調整對(dui)口單(dan)位。但是到(dao)了(le)地方的市縣一級，由于各地實際情況的不同，安排可能(neng)會更具靈活性。

　　國務院2013年(nian)9月(yue)頒(ban)布的大氣(qi)污染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)行(xing)(xing)動計劃(hua)(下(xia)稱(cheng)(cheng)“氣(qi)十(shi)條”)明確(que)要(yao)求(qiu)，完(wan)善國家(jia)監察、地方監管、單(dan)位負責的環(huan)(huan)境監管體制。去年(nian)頒(ban)布的水污染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)行(xing)(xing)動計劃(hua)(下(xia)稱(cheng)(cheng)“水十(shi)條”)也要(yao)求(qiu)，“切實加強水環(huan)(huan)境管理”，“強化(hua)環(huan)(huan)境質量(liang)目標管理”。

　　在今年(nian)1月11日召開的2016年(nian)全國環境(jing)保(bao)(bao)護(hu)工作(zuo)會議(yi)上，環保(bao)(bao)部(bu)部(bu)長陳(chen)吉(ji)寧(ning)就(jiu)稱：“我部(bu)機(ji)關內(nei)設(she)機(ji)構調整(zheng)和(he)環境(jing)監察體制改革方案得到中央(yang)編辦批復(fu)。正在研究起草部(bu)機(ji)關‘三定’修訂草案和(he)環境(jing)監察體制設(she)置。”

　　對于(yu)水、大氣、土壤三個環(huan)境管理司如今終于(yu)宣告成立，環(huan)保部表示，這是貫徹落實中央(yang)關于(yu)加強生態環(huan)境保護、推(tui)進以改(gai)善環(huan)境質量為(wei)核心(xin)各項工(gong)作(zuo)有效開展(zhan)的(de)重要舉措。

　　有環(huan)保專家表示，“水(shui)氣土”三(san)個(ge)環(huan)境(jing)管理司(si)的成立(li)，是環(huan)保部機構(gou)改革走出的堅實(shi)一步，有利(li)于更好統領和加大環(huan)境(jing)治理力度(du)，精細化打(da)好“水(shui)氣土”污染防治“三(san)大戰役”。

　　陳吉寧曾表示，“十三(san)五”時期，環(huan)保工作(zuo)要以改善環(huan)境(jing)質量(liang)為核心，堅決打好大(da)氣、水、土壤“三(san)大(da)戰役”，不斷提(ti)高環(huan)境(jing)管理的系(xi)統(tong)化(hua)、科學化(hua)、法(fa)治(zhi)化(hua)、市場化(hua)和信息化(hua)水平(ping)，加(jia)快(kuai)推進生態(tai)環(huan)境(jing)治(zhi)理體系(xi)和治(zhi)理能力現代化(hua)。

　　為何撤下污防、污控司?

　　除了設置水、大氣、土壤三個環(huan)境管理司(si)以外，環(huan)保部還將不再保留污染防(fang)治司(si)、污染物排放總(zong)量控制司(si)。

 　　王滿(man)傳(chuan)告訴本報記者，從原來兩(liang)個司的(de)(de)機(ji)構設(she)置看，容易造成職能的(de)(de)交(jiao)叉。

　　本報記者查閱環保部原來(lai)的(de)機(ji)構設置發現，污(wu)染(ran)(ran)(ran)物(wu)排放總(zong)量控制(zhi)司(si)(si)下(xia)設水(shui)污(wu)染(ran)(ran)(ran)物(wu)總(zong)量控制(zhi)處(chu)(chu)(chu)、大氣污(wu)染(ran)(ran)(ran)物(wu)總(zong)量控制(zhi)處(chu)(chu)(chu);而污(wu)染(ran)(ran)(ran)防治(zhi)(zhi)司(si)(si)又下(xia)設大氣與(yu)噪聲污(wu)染(ran)(ran)(ran)防治(zhi)(zhi)處(chu)(chu)(chu)、飲用水(shui)水(shui)源地環境保護(hu)處(chu)(chu)(chu)、重點流域(yu)水(shui)污(wu)染(ran)(ran)(ran)防治(zhi)(zhi)處(chu)(chu)(chu)。兩個司(si)(si)的(de)職能確有重疊。

　　《第一財(cai)經日報》記者更進(jin)一步了(le)解到，不再保(bao)留污染防治(zhi)司和污染物排放總量(liang)控制(zhi)司，體現了(le)陳吉寧的管理(li)理(li)念。

　　之前(qian)的環保(bao)部污染(ran)防治(zhi)司主(zhu)要(yao)負(fu)責環境(jing)污染(ran)防治(zhi)的監(jian)督管理(li)和環境(jing)形勢分(fen)析研究。水體(ti)、大氣(qi)、城區(qu)土地、噪聲、光(guang)、惡臭(chou)、固體(ti)廢物(wu)、化學品(pin)、機動車的污染(ran)等樣樣管，還涉及海洋污染(ran)防治(zhi)，被認為“既不專也不精”。

　　而(er)污(wu)染(ran)(ran)物排放總量(liang)控制司(si)主要(yao)承擔落(luo)實國家減排目標的(de)責(ze)任。除了負責(ze)擬(ni)訂主要(yao)污(wu)染(ran)(ran)物排放總量(liang)控制、排污(wu)許可證和環(huan)(huan)境(jing)統計政(zheng)策(ce)、行政(zheng)法規(gui)、部門規(gui)章、制度和規(gui)范，并監督(du)實施，還要(yao)組織測算并確定(ding)重點(dian)區域、流域、海(hai)域的(de)環(huan)(huan)境(jing)容量(liang)。但陳(chen)吉寧表示：“總量(liang)控制的(de)辦法，涵蓋的(de)污(wu)染(ran)(ran)物種(zhong)類、污(wu)染(ran)(ran)源范圍以及削減的(de)力度均不足(zu)以支撐環(huan)(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)的(de)全面改善。”

　　根據環保部今年確定的(de)(de)思路，未(wei)來環境管理在(zai)質量(liang)與總(zong)(zong)(zong)(zong)量(liang)的(de)(de)把握上，應體現(xian)這樣(yang)的(de)(de)原則：質量(liang)改善是(shi)剛性(xing)要求(qiu)的(de)(de)紅線，絕對不能(neng)觸碰;總(zong)(zong)(zong)(zong)量(liang)減(jian)(jian)排是(shi)硬性(xing)要求(qiu)的(de)(de)底線，是(shi)最基(ji)本的(de)(de)要求(qiu)。總(zong)(zong)(zong)(zong)量(liang)減(jian)(jian)排考核必須服從質量(liang)改善考核。質量(liang)改善和總(zong)(zong)(zong)(zong)量(liang)減(jian)(jian)排任務均未(wei)完成(cheng)，將嚴(yan)格(ge)依(yi)法(fa)問責(ze);質量(liang)改善了而總(zong)(zong)(zong)(zong)量(liang)未(wei)完成(cheng)，將尊(zun)重地方的(de)(de)協同減(jian)(jian)排，從國家總(zong)(zong)(zong)(zong)量(liang)指標進行調(diao)劑，嚴(yan)格(ge)執(zhi)行考核辦(ban)法(fa)。

　　不少學(xue)者分析稱，中國的環境政(zheng)策正在(zai)由(you)污(wu)染控(kong)制型政(zheng)策逐步(bu)轉向(xiang)以環境質量改善和環境風險防控(kong)為(wei)目標(biao)。

　　自2013年以來(lai)，政府相(xiang)繼發布“氣(qi)十(shi)條”、“水十(shi)條”。“土十(shi)條”(土壤(rang)污(wu)染(ran)防治行動計劃)也將于今年頒布。這些國家行動計劃，正是順(shun)應了從總量(liang)控(kong)制(zhi)到質量(liang)控(kong)制(zhi)的趨勢和表現(xian)。此次環(huan)保部機構編制(zhi)調整亦不(bu)例外。

　　環保監測執法將實行垂直管理

　　環保(bao)部“水(shui)氣土(tu)(tu)”三個環境管理司(si)成立后，“各司(si)其職”的(de)格局將(jiang)形成。隨著土(tu)(tu)壤污染防治行動計劃今年落地，三個司(si)履職也都有了(le)自(zi)己的(de)“利劍(jian)”。

　　按照(zhao)這一思(si)路，環(huan)(huan)保部(bu)(bu)新的(de)內設(she)機構還會出(chu)現，比如“垂管辦”。本報記者獲悉，這一機構也是根據中(zhong)央部(bu)(bu)署(shu)而設(she)立(li)的(de)協調全國環(huan)(huan)境監(jian)測監(jian)察執法(fa)的(de)垂直管理部(bu)(bu)門。十八屆五(wu)中(zhong)全會明確(que)提出(chu)，“實行省以(yi)下環(huan)(huan)保機構監(jian)測監(jian)察執法(fa)垂直管理”。

　　目前，環(huan)保(bao)(bao)執法(fa)(fa)難最(zui)大的(de)(de)障礙(ai)在于(yu)行(xing)政管理體制(zhi)。根據現(xian)行(xing)相關法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規，地(di)方(fang)(fang)環(huan)保(bao)(bao)部(bu)(bu)(bu)門(men)接(jie)受上(shang)級環(huan)保(bao)(bao)部(bu)(bu)(bu)門(men)和當地(di)政府(fu)的(de)(de)雙重領導。盡管地(di)方(fang)(fang)環(huan)保(bao)(bao)部(bu)(bu)(bu)門(men)在業務上(shang)聽命于(yu)上(shang)級環(huan)保(bao)(bao)部(bu)(bu)(bu)門(men)，但在預算和人事上(shang)受當地(di)政府(fu)的(de)(de)控制(zhi)。

　　環(huan)(huan)保(bao)部行(xing)(xing)(xing)政體制與人事司副司長(chang)任勇表示，實行(xing)(xing)(xing)省以(yi)下(xia)環(huan)(huan)保(bao)機(ji)構監測監察執法垂(chui)直管(guan)理是(shi)環(huan)(huan)保(bao)管(guan)理體制的(de)重大創新。垂(chui)直管(guan)理改革也是(shi)一件非(fei)常復(fu)雜的(de)事，牽一發而動全(quan)身，不只是(shi)機(ji)構隸屬關系的(de)調整，也將涉及(ji)地方政府層(ceng)級間(jian)事權(quan)、政府相關工作部門(men)間(jian)職(zhi)能、環(huan)(huan)保(bao)系統內部職(zhi)責運行(xing)(xing)(xing)關系等(deng)的(de)調整，還需要(yao)對環(huan)(huan)境治(zhi)理基礎制度(du)進(jin)行(xing)(xing)(xing)改革完善。

　　根據環(huan)保部制定的時(shi)間表(biao)，今年(nian)要(yao)做好省以下環(huan)保機構監測監察執法垂直管(guan)理過渡期工(gong)作(zuo)，下發相關通知，研究制定試點方案并開展試點，對(dui)試點省份(fen)在能(neng)力建設等方面給(gei)予支(zhi)持，爭取2~3年(nian)左(zuo)右完成改革(ge)任(ren)務。

　　而對于“水氣土”三個(ge)(ge)環境管理司和(he)其他機(ji)構何時才(cai)能(neng)到位并發揮作(zuo)用的問題(ti)，環保部有(you)關負責人(ren)3日表示，“由于機(ji)構調整涉及面廣，內部職能(neng)、運行機(ji)制的建立和(he)人(ren)員配備完全到位尚(shang)需要一個(ge)(ge)過程(cheng)”。待整個(ge)(ge)工作(zuo)完成后(hou)，將(jiang)對外(wai)發布(bu)。

　　我國環保(bao)工作最早設立于建設部門(men)(men)，環保(bao)部門(men)(men)的級別較低(di)，編制(zhi)有(you)限。從(cong)1972年(nian)到(dao)2008年(nian)，國家環保(bao)機構(gou)從(cong)國環辦提(ti)(ti)升到(dao)國家環保(bao)部，水、大氣(qi)、土壤的污染防治的體制(zhi)也隨之(zhi)改革，從(cong)處級提(ti)(ti)到(dao)司級。

　　污染部門40年變遷史

　　? 階段一(yi)：1982年以前

　　1972年(nian)，因官(guan)廳水(shui)庫死魚，有人以為是階級敵人投毒(du)。在(zai)周恩(en)來總(zong)理過問下，成(cheng)立了由(you)萬里任(ren)組長的(de)官(guan)廳水(shui)系水(shui)源(yuan)保護領導(dao)小組，這也是國家成(cheng)立最早(zao)的(de)環(huan)保部門。

　　1973年國(guo)(guo)(guo)家級環(huan)保機構，即國(guo)(guo)(guo)務院環(huan)境保護(hu)領導小組辦(ban)公(gong)室成立(li)，簡稱(cheng)國(guo)(guo)(guo)環(huan)辦(ban)。此時，國(guo)(guo)(guo)環(huan)辦(ban)設立(li)了(le)水、氣(qi)處。

　　? 階段二：1982-1998年

　　1982年，環(huan)(huan)境保護(hu)(hu)局成立，歸屬(shu)當時的城鄉建設(she)環(huan)(huan)境保護(hu)(hu)部，1984年更(geng)名為國家環(huan)(huan)保局，但(dan)依舊在(zai)建設(she)部管理范圍內，污(wu)(wu)染防治工作(zuo)設(she)在(zai)環(huan)(huan)境污(wu)(wu)染管理處(chu)。1985年后設(she)水、氣、固廢三個(ge)處(chu)。

　　1988年，國家環境保護局從城鄉建設(she)環境保護部(bu)(bu)中獨立出來(lai)，成為(wei)國務院直屬機構(副部(bu)(bu)級)，設(she)污(wu)染管理司。

　　? 階(jie)段三：1998-2008年

　　1998年，國家環(huan)境保(bao)(bao)護(hu)局升格為國家環(huan)境保(bao)(bao)護(hu)總(zong)局(正(zheng)部(bu)級)。但只是國務院(yuan)的(de)直屬單位，不是國務院(yuan)的(de)組成(cheng)部(bu)門。環(huan)保(bao)(bao)總(zong)局設(she)污染控制司。

　　?階段四：2008-2015年

　　2008年，環(huan)境保護部成(cheng)立(li)，成(cheng)為國(guo)務(wu)院組成(cheng)部門。設(she)污染防治司。

　　? 階段五：2015年——

　　中央有關部(bu)門批復同意環保部(bu)機構編制(zhi)(zhi)作部(bu)分調(diao)整，不(bu)再(zai)保留污染防治(zhi)司、污染物排放(fang)總量控制(zhi)(zhi)司，設置水、大氣、土壤(rang)三個環境管理司。