治道變革

　　污(wu)染的(de)監(jian)測(ce)，首(shou)先不(bu)是(shi)(shi)政府的(de)責任，而(er)是(shi)(shi)污(wu)染者(zhe)(zhe)自己的(de)責任。政府和社(she)會，是(shi)(shi)強化污(wu)染者(zhe)(zhe)監(jian)測(ce)的(de)力量，而(er)不(bu)是(shi)(shi)替代污(wu)染者(zhe)(zhe)監(jian)測(ce)的(de)責任承擔(dan)者(zhe)(zhe)。

　　日(ri)前，環(huan)境(jing)保護(hu)部開展(zhan)環(huan)評和監(jian)測工(gong)作(zuo)創新(xin)大討論(lun)。新(xin)任環(huan)保部長陳吉寧指出，推進環(huan)境(jing)監(jian)測改革要(yao)(yao)抓(zhua)好思想工(gong)作(zuo)，其中首要(yao)(yao)任務是確保環(huan)境(jing)監(jian)測數據真實。

　　環保數據(ju)的真實性(xing)，可以從很多(duo)方面來判(pan)斷。首(shou)先是(shi)技術性(xing)判(pan)斷，也(ye)就是(shi)所采集到的數據(ju)，是(shi)否真實。這一點，全國目前已(yi)經(jing)建(jian)立的監(jian)測(ce)(ce)(ce)站、監(jian)測(ce)(ce)(ce)人(ren)員(yuan)、監(jian)測(ce)(ce)(ce)儀器設備(bei)等(deng)，基本滿足環境監(jian)測(ce)(ce)(ce)的要(yao)求。

　　其次是治理結構的判斷(duan)。目前，很(hen)多專家，包括官員都認為(wei)，只(zhi)要政府(fu)加大(da)對監(jian)測(ce)市場的有效監(jian)管，只(zhi)要提升環境(jing)監(jian)測(ce)整體能(neng)力(li)，只(zhi)要各(ge)個部門間環境(jing)監(jian)測(ce)網絡規劃布局統一，不存在(zai)重復設(she)(she)置、重復建設(she)(she)，甚至是數據造假(jia)的問題，都能(neng)夠(gou)得到迎刃而解。

　　這(zhe)(zhe)(zhe)樣的想法看起來很(hen)美好，但(dan)在(zai)治理(li)(li)結(jie)構上很(hen)難得(de)到解決。因為在(zai)這(zhe)(zhe)(zhe)里，一級(ji)一級(ji)的政(zheng)府(fu)，一個(ge)個(ge)的部門(men)(men)，不得(de)不建立(li)條(tiao)塊分割的體(ti)系。在(zai)這(zhe)(zhe)(zhe)個(ge)單(dan)中心的治理(li)(li)結(jie)構內，大(da)家都在(zai)理(li)(li)念(nian)上追(zhui)求一體(ti)化(hua)，但(dan)越(yue)是追(zhui)求一體(ti)化(hua)，越(yue)需要(yao)依賴他們信(xin)不過的部門(men)(men)，而(er)各級(ji)政(zheng)府(fu)之間、部門(men)(men)之間為了信(xin)任競(jing)爭，還需要(yao)相互封鎖信(xin)息，從而(er)越(yue)發導致信(xin)息的碎片化(hua)問題(ti)。

　　因此，技術(shu)(shu)層次的(de)問題要在技術(shu)(shu)層面得到(dao)解(jie)決(jue)，治(zhi)理(li)(li)(li)層面的(de)問題要通過治(zhi)理(li)(li)(li)層面來(lai)解(jie)決(jue)。治(zhi)理(li)(li)(li)層面，要把(ba)核心(xin)的(de)責(ze)任(ren)(ren)主體放(fang)到(dao)責(ze)任(ren)(ren)者身上(shang)。污(wu)(wu)染(ran)(ran)的(de)監測(ce)(ce)，首先不是政(zheng)府(fu)的(de)責(ze)任(ren)(ren)，而(er)是污(wu)(wu)染(ran)(ran)者自己(ji)的(de)責(ze)任(ren)(ren)。政(zheng)府(fu)和社會，是強化(hua)污(wu)(wu)染(ran)(ran)者監測(ce)(ce)的(de)力(li)量(liang)(liang)，而(er)不是替代污(wu)(wu)染(ran)(ran)者監測(ce)(ce)的(de)責(ze)任(ren)(ren)承擔者。其次，污(wu)(wu)染(ran)(ran)監測(ce)(ce)的(de)管(guan)理(li)(li)(li)和監督責(ze)任(ren)(ren)，首先是污(wu)(wu)染(ran)(ran)者自己(ji)，然后是技術(shu)(shu)力(li)量(liang)(liang)。

　　再者(zhe)，被污(wu)(wu)染(ran)者(zhe)也有權利介入(ru)監測，監測并不是污(wu)(wu)染(ran)者(zhe)獨家壟斷的。而被污(wu)(wu)染(ran)者(zhe)本身也需要有一個強(qiang)大(da)的社會治理結(jie)構(gou)，尤其是政府行(xing)政結(jie)構(gou)和司法結(jie)構(gou)的支撐，確保監測之后被污(wu)(wu)染(ran)者(zhe)的索償權能夠得到保障。

　　從政府(fu)角度來說(shuo)，僅(jin)僅(jin)為監測而(er)建設監測體系，意(yi)義(yi)不大，而(er)且會陷入打擊(ji)數據造假的(de)陷阱(jing)里。政府(fu)是(shi)公共(gong)部門，要(yao)承擔(dan)的(de)是(shi)環境的(de)公共(gong)責任(ren)，也(ye)就(jiu)是(shi)說(shuo)，要(yao)確(que)保(bao)整體的(de)環境質(zhi)量(liang)，但同時還要(yao)確(que)保(bao)公民的(de)環境的(de)權(quan)利和責任(ren)，讓(rang)施加污(wu)染(ran)者真正(zheng)承擔(dan)責任(ren)，讓(rang)受害者真正(zheng)得(de)到保(bao)護。

　　與此同(tong)時，政府(fu)要分清(qing)楚(chu)區域(yu)(yu)(yu)性的(de)政府(fu)，還是實(shi)體(ti)(ti)性的(de)政府(fu)。區域(yu)(yu)(yu)性政府(fu)一(yi)般掌管(guan)(guan)區域(yu)(yu)(yu)性的(de)事務(wu)(wu)(wu)，實(shi)體(ti)(ti)性政府(fu)可以直接(jie)(jie)(jie)面向企(qi)業和公民，直接(jie)(jie)(jie)面向社會，可以掌管(guan)(guan)本(ben)地(di)公共事務(wu)(wu)(wu)。至于部(bu)門之間(jian)的(de)關系(xi)，至于第三方機制等，都是實(shi)體(ti)(ti)性政府(fu)的(de)內(nei)在(zai)事務(wu)(wu)(wu)。區域(yu)(yu)(yu)性政府(fu)要實(shi)體(ti)(ti)性地(di)掌管(guan)(guan)區域(yu)(yu)(yu)性公共事務(wu)(wu)(wu)，把(ba)本(ben)地(di)性事務(wu)(wu)(wu)交(jiao)給實(shi)體(ti)(ti)性政府(fu)去直接(jie)(jie)(jie)處理。如(ru)果區域(yu)(yu)(yu)性政府(fu)通過條塊分割(ge)的(de)部(bu)門體(ti)(ti)系(xi)把(ba)區域(yu)(yu)(yu)性事務(wu)(wu)(wu)交(jiao)給本(ben)地(di)實(shi)體(ti)(ti)性政府(fu)，又通過條塊整合把(ba)本(ben)地(di)性事務(wu)(wu)(wu)收到(dao)中央(yang)來管(guan)(guan)轄(xia)，就(jiu)在(zai)治理結構上制造了條塊分割(ge)的(de)問題，從(cong)而越努力，相關的(de)問題越復(fu)雜。

　　□毛(mao)壽(shou)龍(中國人民大學公共(gong)政(zheng)策研究(jiu)院執行(xing)院長)