《食(shi)品安(an)全(quan)法》此輪修(xiu)訂(ding)強(qiang)調“嚴刑峻法”，卻未在制度架構上有所突破

　　新食品安全法遺憾(han)

　　4月24日(ri)，十(shi)二屆全國(guo)人(ren)大常委會第(di)十(shi)四次會議表決(jue)通(tong)過《食品安(an)全法》修正(zheng)案，為(wei)此輪(lun)修法畫上句(ju)號。

　　此(ci)次修法對于嬰幼兒配(pei)方乳粉、農藥(yao)使用、保健食品、特殊醫學用途配(pei)方食品等較受爭議的五(wu)大核(he)心(xin)問題上作出(chu)了修改。

　　不過(guo)，草(cao)案二(er)審之后，《食品(pin)安全法》修訂曾遭遇阻擊，三審雖然順(shun)利過(guo)關，但是(shi)其中的一些爭議(yi)性問(wen)題并沒有解決。

　　定調(diao)嚴刑峻法

　　2008年(nian)“毒奶(nai)粉事件”后(hou)，中國社會輿論就對食(shi)品安全事件強烈(lie)關注。2009年(nian)頒布的《食(shi)品安全法》也未有效遏制食(shi)品安全事件頻發的態勢，毒豆芽、地溝油(you)、皮革奶(nai)、“鎘(ge)”米等事件依然(ran)接(jie)連(lian)上演。

　　《食品(pin)安全法》修(xiu)訂啟動于2013年，修(xiu)訂草(cao)案于2014年5月由國(guo)務(wu)院常(chang)務(wu)會(hui)議討論并原則通過。7個月后，草(cao)案交(jiao)由全國(guo)人大(da)常(chang)委會(hui)二審。在南開大(da)學(xue)法學(xue)院教(jiao)授宋華(hua)琳看來(lai)，一部法律頒布五六年就進(jin)行修(xiu)訂的(de)情況(kuang)非常(chang)少見。

　　有鑒于過去(qu)國內食(shi)品(pin)安(an)全違法(fa)成本太低，《食(shi)品(pin)安(an)全法(fa)》此輪(lun)修訂一直突(tu)出強調(diao)“嚴刑峻法(fa)”。在2015年全國“兩會(hui)”期間，國家食(shi)品(pin)藥品(pin)監督管理總局法(fa)制司副(fu)司長陳(chen)表示，新修訂的《食(shi)品(pin)安(an)全法(fa)》有“最(zui)嚴謹(jin)的標準(zhun)，最(zui)嚴格(ge)的監管，最(zui)嚴格(ge)的處罰和最(zui)嚴肅問責的要求”。這與中央政府“最(zui)嚴格(ge)的食(shi)品(pin)安(an)全監管制度”相契合。

　　長期以來，食品(pin)(pin)安全(quan)(quan)問題(ti)處置更多(duo)依賴于行(xing)政(zheng)處罰，新法將(jiang)進(jin)一(yi)步強化刑事(shi)處罰的(de)措施。《食品(pin)(pin)安全(quan)(quan)法》修訂和《關(guan)于辦(ban)理危害食品(pin)(pin)安全(quan)(quan)刑事(shi)案件使用(yong)法律若干問題(ti)的(de)解釋》出(chu)(chu)臺(tai)，明確了(le)危害食品(pin)(pin)安全(quan)(quan)相關(guan)犯罪(zui)(zui)的(de)定罪(zui)(zui)量刑標(biao)準，而且提出(chu)(chu)了(le)相關(guan)罪(zui)(zui)名的(de)司法認定標(biao)準。

　　財產(chan)處罰的(de)力度也有提高(gao)，將(jiang)非法(fa)添加等嚴重危害食品安全的(de)行(xing)為(wei)罰款額度由原(yuan)來的(de)5倍至(zhi)10倍提高(gao)到(dao)15倍至(zhi)30倍;同時將(jiang)對違(wei)法(fa)違(wei)規(gui)結果的(de)懲戒(jie)改為(wei)對違(wei)法(fa)違(wei)規(gui)行(xing)為(wei)的(de)懲戒(jie)。

　　審(shen)議通過的修正(zheng)案中(zhong)，法律條(tiao)文數量也(ye)有大幅增加(jia)，內(nei)容更加(jia)細(xi)化，法條(tiao)從修訂前的104條(tiao)增加(jia)到(dao)154條(tiao)。

　　在(zai)這次修法過程，有一(yi)個插曲(qu)值得(de)一(yi)提(ti)。今年全(quan)國“兩會”前后(hou)，《食(shi)品安全(quan)法》二審結束再次征集意見(jian)，其間清華大(da)學(xue)法學(xue)院王晨光等十(shi)多位專家聯(lian)名提(ti)出了(le)七條意見(jian)。

　　專家們認為(wei)，《食品安全法》修(xiu)訂(ding)存(cun)在一些(xie)根本缺(que)陷(xian)：“無論(lun)是體制還是制度，與他法的銜接、具(ju)體操(cao)作等問(wen)(wen)題(ti)都還存(cun)在較(jiao)大問(wen)(wen)題(ti)。特別是審(shen)批過多(duo)(duo)，事(shi)中事(shi)后監管的有(you)效(xiao)手段少(shao);政府監管部(bu)門多(duo)(duo)、內容(rong)(rong)多(duo)(duo)，而社會共(gong)治內容(rong)(rong)、手段少(shao);出了(le)問(wen)(wen)題(ti)處罰多(duo)(duo)、問(wen)(wen)責(ze)多(duo)(duo)，科學分析、不斷改進(jin)提高質量水平少(shao);體現控制、干預理念多(duo)(duo)，預防、防范內容(rong)(rong)少(shao)。”

　　他們建議，“《食品安全法》的出臺時間(jian)應當(dang)緩行”“再花一年左右時間(jian)出臺也不算(suan)晚”。

　　與此同時，有知情人士透露，在草案二審(shen)期間，全國人大常委(wei)會方面也“提出了一些很尖(jian)銳的(de)意見”：“《食品(pin)安全法》讀來讀去就是‘政府’兩個字，沒有別的(de)東西，都在規范政府監管(guan)部門去做(zuo)什么，讓企業(ye)主動(dong)去作為(wei)的(de)辦(ban)法幾乎沒有。”

　　在草案二審結束后，2015年1月，主(zhu)導《食(shi)品(pin)安全法》修訂的國(guo)家(jia)食(shi)品(pin)藥品(pin)監督(du)管理總局(ju)發生(sheng)重要人事變更，畢井泉接替張勇(yong)出任總局(ju)局(ju)長、黨組書記。

　　因(yin)此，外(wai)界一度認為《食(shi)品(pin)安全(quan)法》修訂進程會(hui)有延(yan)遲。臨門生變在(zai)食(shi)品(pin)安全(quan)監管立法過(guo)(guo)程中也不是頭一次。2008年“毒奶粉事件”爆發(fa)后，在(zai)社會(hui)和輿論的關注(zhu)下，正在(zai)立法進程中的《食(shi)品(pin)安全(quan)法》在(zai)三(san)審之(zhi)外(wai)又加了(le)一輪四審，直到2009年2月才最(zui)終表(biao)決通過(guo)(guo)。

　　機構整合遺漏

　　《食品安全法(fa)》首(shou)輪(lun)修訂已塵埃落定，這意味著有關(guan)體制、制度和法(fa)律(lv)銜接等方(fang)面的(de)問題，須留待日后(hou)解決。

　　2009年通(tong)過的《食(shi)(shi)品(pin)安(an)(an)(an)全(quan)(quan)法(fa)(fa)(fa)》，承(cheng)接1995年通(tong)過的《食(shi)(shi)品(pin)衛生法(fa)(fa)(fa)》。《食(shi)(shi)品(pin)衛生法(fa)(fa)(fa)》由(you)(you)原衛生部主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)制定，過去很長一段時間，食(shi)(shi)品(pin)安(an)(an)(an)全(quan)(quan)管(guan)理由(you)(you)衛生部門(men)主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)。待(dai)到《食(shi)(shi)品(pin)安(an)(an)(an)全(quan)(quan)法(fa)(fa)(fa)》起草時，食(shi)(shi)品(pin)安(an)(an)(an)全(quan)(quan)監(jian)管(guan)中心轉移(yi)至國(guo)家(jia)(jia)質檢總局，立法(fa)(fa)(fa)也由(you)(you)其主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)。“毒奶(nai)粉事件”后，質檢部門(men)話語權(quan)逐漸衰落(luo)，食(shi)(shi)品(pin)安(an)(an)(an)全(quan)(quan)監(jian)管(guan)主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)權(quan)又轉移(yi)給(gei)國(guo)家(jia)(jia)食(shi)(shi)藥(yao)(yao)監(jian)總局和食(shi)(shi)安(an)(an)(an)委，此輪《食(shi)(shi)品(pin)安(an)(an)(an)全(quan)(quan)法(fa)(fa)(fa)》修(xiu)訂則由(you)(you)國(guo)家(jia)(jia)食(shi)(shi)藥(yao)(yao)監(jian)總局主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)。

　　在(zai)這一連串的監(jian)管主導權轉換中，原有(you)的體制漏洞(dong)并未被有(you)效補上。

　　在計劃經濟時代，食(shi)(shi)品生(sheng)產經營(ying)企業(ye)由(you)行政直(zhi)接舉辦。當時的食(shi)(shi)品企業(ye)管(guan)理更像(xiang)是政府部門內部事務。政府管(guan)企業(ye)就(jiu)像(xiang)上級管(guan)下(xia)級。食(shi)(shi)品安全控(kong)制在當時就(jiu)屬于(yu)內部管(guan)控(kong)。

　　當時，政府(fu)部門也有一些法規、文件、標(biao)準強(qiang)化企業質(zhi)量(liang)管理，目標(biao)是控(kong)制外源性(xing)污染，內容往(wang)往(wang)非常(chang)細化。

　　隨著市(shi)場經濟發展，食品生產經營業態(tai)日益復雜(za)，但是管理(li)(li)理(li)(li)念并未隨著變化，這個問題依(yi)舊存(cun)在于《食品衛(wei)生法(fa)》及相關(guan)法(fa)律規條中，并延續到《食品安(an)全法(fa)》中。

　　實際上(shang)，每一輪政府機(ji)構改(gai)革(ge)都涉及到食品(pin)安(an)全管(guan)(guan)理體制的調整。至2013年以前，衛生(sheng)、質檢、食藥監、工商(shang)、農業等不(bu)同(tong)(tong)部門在食品(pin)安(an)全監管(guan)(guan)領域各自抓住一定職權，并有不(bu)同(tong)(tong)的法規和行(xing)業標準。

　　比如(ru)，根據衛生部(bu)門(men)的規定，黃花菜(cai)(cai)不屬于(yu)“干(gan)菜(cai)(cai)”，因此(ci)不得有二氧化硫殘留(liu);而(er)質檢和農業部(bu)門(men)的相關標準(zhun)卻規定黃花菜(cai)(cai)屬于(yu)“干(gan)菜(cai)(cai)”，可以允許(xu)有二氧化硫殘留(liu)。

　　社會(hui)原本希望機(ji)構改革能夠理(li)順管理(li)體制，但是(shi)食品安全管理(li)的主導部門不斷(duan)更換，卻始終沒有厘(li)清各(ge)個部門的權力(li)邊界。

　　比如，2008年前的很(hen)長一段時間(jian)，質檢(jian)(jian)(jian)部(bu)門在食(shi)品安全監(jian)管(guan)領域具有較(jiao)大(da)的話(hua)語(yu)權，但是“毒奶粉事件(jian)”暴露出(chu)其監(jian)管(guan)缺失(shi)，時任國(guo)家質檢(jian)(jian)(jian)總局局長引咎辭職。隨后，質檢(jian)(jian)(jian)部(bu)門在食(shi)品安全監(jian)管(guan)上的權力逐漸外移。

　　同樣，“毒奶粉事件”后崛(jue)起的(de)食安委(wei)，被(bei)賦予(yu)了(le)綜合協(xie)(xie)調的(de)職責，中(zhong)央高層一度冀望其解決“九龍(long)治水”的(de)問題(ti)。不(bu)幸的(de)是，在食品(pin)管理中(zhong)一直非(fei)常重要(yao)的(de)衛生行(xing)政部門，此前一直就被(bei)賦予(yu)了(le)同樣的(de)職能。因此，在處理具體事務時(shi)，到底誰來協(xie)(xie)調就成了(le)問題(ti)。

　　2013年，國(guo)務院新一(yi)輪機構改革(ge)將(jiang)食品(pin)(pin)監管(guan)(guan)(guan)權力(li)集中到國(guo)家食品(pin)(pin)藥(yao)品(pin)(pin)監督管(guan)(guan)(guan)理(li)總局，但是囿(you)于機構整(zheng)合進度遲(chi)緩(huan)，影(ying)響了監管(guan)(guan)(guan)職(zhi)能(neng)的(de)行使(shi)(shi)。一(yi)位縣級衛生部門人士(shi)介紹，基層食品(pin)(pin)監管(guan)(guan)(guan)的(de)職(zhi)能(neng)移交到食藥(yao)監局之后，短期(qi)還是要依靠衛生監督部門來行使(shi)(shi)職(zhi)能(neng)，因為食藥(yao)監系統短期(qi)內(nei)無法(fa)建(jian)立起(qi)自己的(de)檢驗(yan)檢測和行政執法(fa)體(ti)系。

　　機構整合只(zhi)是形式，目的本(ben)來(lai)是提高行(xing)政效(xiao)率。機構改(gai)革前(qian)(qian)，食藥監系統(tong)只(zhi)有9萬人，目前(qian)(qian)人員已有20萬左右(you)。一(yi)些地方仍然在呼吁人力不夠(gou)、辦公場所不夠(gou)、檢驗檢測(ce)設備(bei)不夠(gou)。

　　國(guo)家行政學院副(fu)教授胡穎廉指(zhi)出，大(da)量的監管人力(li)用于處(chu)理(li)綜合(he)事務和行政審批(pi)，這樣的運作(zuo)模式已經到了需要改變的時候(hou)。

　　厘清政府市場邊(bian)界

　　長期以(yi)來，食(shi)品安全遵(zun)循的(de)是內部管(guan)理和外源性污染(ran)控制的(de)理念，更多依賴政府管(guan)理，仍然以(yi)行政手段為主。

　　隨著市場的變(bian)化，舊(jiu)有的食(shi)品安全監管的方(fang)式已無法(fa)適用。

　　一方面，食(shi)品安(an)全的(de)內涵和外(wai)延都在變(bian)(bian)化。過(guo)去，食(shi)品安(an)全監(jian)管理念強調的(de)是外(wai)源性控制，防止生產經(jing)營者添(tian)加其他的(de)雜(za)質外(wai)物(wu)污染(ran)。實際上，外(wai)源性問題(ti)控制已經(jing)有一些成(cheng)熟經(jing)驗。不(bu)過(guo)，食(shi)品安(an)全問題(ti)如今更多關注(zhu)的(de)是內源性風(feng)險(xian)，難題(ti)已經(jing)演變(bian)(bian)成(cheng)如何控制來源于食(shi)品內部的(de)物(wu)理和化學(xue)風(feng)險(xian)，這些需(xu)要新的(de)監(jian)管探索。

　　另一(yi)方(fang)面(mian)，食(shi)品生(sheng)產(chan)經營者(zhe)存(cun)量已超(chao)過1000萬家，無證主體和(he)非法窩點無從(cong)統計，市場主體構成從(cong)未如(ru)此(ci)散亂和(he)復雜。根(gen)據全國人大代表(biao)周(zhou)海波近期給出的數據，從(cong)業人員在20人以下、年銷(xiao)售額在50萬元以下的小微(wei)企(qi)(qi)業大約占(zhan)中國食(shi)品生(sheng)產(chan)企(qi)(qi)業的80%，再加(jia)上(shang)更(geng)小規模(mo)的個體工商(shang)戶，總量可能會(hui)達到全部食(shi)品生(sheng)產(chan)企(qi)(qi)業的90%。

　　這一系(xi)列的(de)數據就是中國食品(pin)安全(quan)問題面臨的(de)最大現實。在基層，依靠傳統(tong)的(de)政(zheng)府(fu)管控手段，監管部門(men)疲于應付簡(jian)單的(de)日常(chang)事務(wu)，真(zhen)正的(de)市(shi)場監管問題反而無法顧及，食品(pin)安全(quan)問題依然層出(chu)不(bu)窮。

　　比如，食品(pin)生產領取QS證(zheng)(zheng)，要求企(qi)(qi)業必須要有(you)實(shi)(shi)驗室(shi)，對(dui)出(chu)廠產品(pin)有(you)自檢。最(zui)終，一(yi)(yi)些企(qi)(qi)業在(zai)(zai)認證(zheng)(zheng)時會去(qu)臨(lin)時購置(zhi)一(yi)(yi)批(pi)儀(yi)器，臨(lin)時雇(gu)傭(yong)部(bu)分人員(yuan)，認證(zheng)(zheng)完成(cheng)后設備實(shi)(shi)際閑置(zhi)。在(zai)(zai)這(zhe)一(yi)(yi)過程中，審批(pi)、認證(zheng)(zheng)變成(cheng)走過場，也就(jiu)無法發揮應有(you)的管控(kong)功能。

　　胡穎(ying)廉指出，《食品安(an)全法》體(ti)現(xian)的(de)理(li)(li)念(nian)還(huan)是發證、檢查、處罰的(de)簡單(dan)的(de)線性理(li)(li)念(nian)。而且，這三個步驟主體(ti)都是政府，最后責任也(ye)在政府。他表示，市場監管部門承擔了(le)過多(duo)職能，而實際能力有限，管理(li)(li)成(cheng)本走高，效果(guo)也(ye)不好。

　　因(yin)此，胡穎(ying)廉認為，理想的監(jian)管改革應當以審批(pi)事項的“減法(fa)(fa)”換(huan)取事中(zhong)(zhong)事后(hou)監(jian)管服務的“加法(fa)(fa)”，讓企業(ye)主動承擔(dan)起第一(yi)責任，政府從(cong)繁雜(za)的審批(pi)事務中(zhong)(zhong)騰(teng)出精(jing)力專注監(jian)管。

　　培育(yu)多(duo)元化市場主體，讓企業(ye)和協會組織(zhi)承(cheng)擔更多(duo)責任(ren)，需要(yao)法律上(shang)加以明(ming)確。

　　近年來(lai)，從質檢(jian)部(bu)門(men)脫鉤的檢(jian)驗(yan)檢(jian)測機(ji)(ji)構，希望轉型為(wei)第三方機(ji)(ji)構。不(bu)過，它們現(xian)在主(zhu)要承接政府外包的檢(jian)驗(yan)服務，無(wu)力(li)提供更(geng)多市場化(hua)服務。《食品(pin)安全法》要求(qiu)企業(ye)(ye)(ye)食品(pin)出廠必須(xu)經過自檢(jian)，實際(ji)上很難達到(dao)。胡穎廉建議，可以鼓勵多家食品(pin)企業(ye)(ye)(ye)共(gong)建具有(you)檢(jian)驗(yan)資質的企業(ye)(ye)(ye)，或者外包給(gei)類(lei)似小型企業(ye)(ye)(ye)。這些(xie)機(ji)(ji)構并不(bu)一定保證企業(ye)(ye)(ye)達到(dao)較高(gao)資質標(biao)準，主(zhu)要是(shi)以較低成本(ben)為(wei)企業(ye)(ye)(ye)出廠產品(pin)提供數(shu)據，確保不(bu)會出現(xian)問題(ti)，逐步培育(yu)發展(zhan)為(wei)第三方信(xin)用機(ji)(ji)構。

　　此外，培育(yu)行(xing)(xing)業(ye)協會發(fa)展，在一(yi)些專家看來同樣重要。食品(pin)行(xing)(xing)業(ye)存在著各(ge)種各(ge)樣好(hao)幾(ji)十個行(xing)(xing)業(ye)協會。宋(song)華琳指出，很(hen)多協會比較松散，從未真正(zheng)制定出行(xing)(xing)業(ye)接受的規(gui)范(fan)與標準，更無(wu)法像(xiang)國外獲得參與審(shen)批授權(quan)，其實也可以(yi)嘗(chang)試一(yi)些新的辦法。例如，廣東一(yi)些地方的同行(xing)(xing)業(ye)的企業(ye)開始探(tan)索設(she)立一(yi)些本地的聯(lian)盟標準，適用于(yu)本地，規(gui)范(fan)行(xing)(xing)業(ye)生產。