9月18日，環(huan)保(bao)部副部長趙(zhao)英民在出席第十屆區域空氣質量管(guan)理國際研討(tao)會時表示，我國環(huan)境管(guan)理仍(reng)然存在較為(wei)粗放(fang)、污(wu)染物排(pai)放(fang)總量過大、超標(biao)排(pai)放(fang)或違(wei)法排(pai)放(fang)等問題(ti)，將(jiang)通過改革(ge)完善排(pai)污(wu)許可(ke)制度(du)(du)，全面推進和完善環(huan)境保(bao)護(hu)各項制度(du)(du)。

　　《環(huan)境保(bao)護法(fa)》和(he)《大(da)氣(qi)污(wu)染防治法(fa)》均(jun)明確(que)指出，國(guo)家依照法(fa)律規定實(shi)行排污(wu)許(xu)可(ke)管理制度。排污(wu)許(xu)可(ke)實(shi)施(shi)20多年來，全國(guo)已有江蘇等8個(ge)(ge)省(sheng)出臺了排污(wu)許(xu)可(ke)條例或辦法(fa)，上海等14個(ge)(ge)省(sheng)市(shi)出臺了排污(wu)許(xu)可(ke)規范性(xing)文件，重(zhong)慶等省(sheng)市(shi)在地方環(huan)保(bao)條例中明確(que)了排污(wu)許(xu)可(ke)證頒(ban)發程序和(he)要求。全國(guo)20多個(ge)(ge)省(sheng)區(qu)市(shi)已向約20萬家企業頒(ban)發了排放(fang)許(xu)可(ke)證，環(huan)境統計口徑內大(da)部分污(wu)染源已獲發排污(wu)許(xu)可(ke)證。

　　但客觀地講，在(zai)全(quan)(quan)國推行(xing)了(le)近20年的排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)(ke)(ke)，與中央全(quan)(quan)面深化改革要求“完善污(wu)染(ran)物(wu)排(pai)(pai)放(fang)許可(ke)(ke)(ke)(ke)制，實(shi)行(xing)企事業單(dan)位(wei)污(wu)染(ran)物(wu)排(pai)(pai)放(fang)總(zong)量控制制度(du)”還有較大(da)差距(ju)。比如，制度(du)定(ding)位(wei)不(bu)清，未確立排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)(ke)(ke)制度(du)的核心基礎(chu)地位(wei);配(pei)套法(fa)律不(bu)健全(quan)(quan)，排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)(ke)(ke)條例尚未出臺;缺乏頂層設計，各地實(shi)施的排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)(ke)(ke)不(bu)盡(jin)相同，相互間的工作經驗可(ke)(ke)(ke)(ke)借鑒(jian)性較差;能力不(bu)配(pei)套，一些地方發放(fang)排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)(ke)(ke)證多是(shi)形式(shi)性審查(cha)，質量無法(fa)保證。

　　2014年11月，環保部正式發布《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見稿。2015年1月，我國首次在全國范圍推行排污許可證制度，按照規定，所有排污單位只有在取得排污許可證的前提下，才算擁有了合法排污證明。對于無(wu)證排(pai)污，辦法明確表示，將按照(zhao)新《環保法》的(de)規定，對其直接負責的(de)主(zhu)管(guan)人(ren)員(yuan)和(he)其他直接責任人(ren)員(yuan)給予拘留處罰(fa)。

　　不久前(qian)發(fa)布的(de)新(xin)《環保法》實施情(qing)況(kuang)評估報告中(zhong)明確指出(chu)，通(tong)過(guo)調研發(fa)現，新(xin)《環保法》實施后，我(wo)國(guo)排(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)可證制(zhi)度(du)實施狀況(kuang)依然(ran)不樂(le)觀，雖然(ran)新(xin)《環保法》、《大氣污(wu)染防治法》、《水污(wu)染防治法》都提(ti)出(chu)了(le)總(zong)量控制(zhi)與排(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)可證制(zhi)度(du)，但上述(shu)法律中(zhong)的(de)相關(guan)規定(ding)(ding)仍多為抽(chou)象宏觀規定(ding)(ding)，對于制(zhi)度(du)具(ju)體內容、排(pai)(pai)(pai)污(wu)量的(de)監測與核定(ding)(ding)等具(ju)體操(cao)作(zuo)內容還欠缺(que)程序性規定(ding)(ding)，國(guo)務(wu)院也未出(chu)臺相關(guan)細則，讓實踐中(zhong)排(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)可制(zhi)度(du)缺(que)乏可操(cao)作(zuo)性。

　　在具體改革路徑中，趙英民首先提出的就是建立以排污許可制度為核心的固定源環境管理制度，制訂管理名錄，實現排污許可全覆蓋，同時逐步將固體廢物和環境噪聲依法納入排污許可管理。業內(nei)專家分析稱，這意味著，實施多年的環(huan)評制度(du)將被(bei)弱化(hua)，而排污許可核(he)心制正(zheng)式(shi)被(bei)環(huan)保部確定為今后的環(huan)境管理(li)新方向。

　　改革大幕拉開

　　新一輪環保風暴刮起同時，各界也將更多的目光聚焦在了環境管理制度改革路徑和成效上。近兩年，環保部相關負責人頻繁在公開場合表示，正在考慮以排污許可證為核心的新型環境管理制度。直到(dao)最(zui)新表態中(zhong)，趙(zhao)英民明明確提出，“十三五(wu)”期間，我國逐漸簡(jian)化環評制(zhi)度，確定排污許可證核心(xin)制(zhi)，正(zheng)式拉開了改(gai)革的大幕。

　　不可否認，在我國現行的環境管理制度中，環評的地位確實十分“強勢”。《環評法》實施已經十余年，環評制度已經滲透到區域規劃、新建擴建項目等多個環節和層面中。環保部公布數據顯示，“十二五”期間，國家(jia)層(ceng)面(mian)對151個不(bu)符合條件的項目環評文件不(bu)予審(shen)批(pi)，總投資達7600多億元，涉及交通運輸、電力(li)、鋼鐵有色、煤炭、化(hua)工石(shi)化(hua)等行業(ye)。

　　然而(er)(er)，自去(qu)年起，環(huan)評制(zhi)度的變(bian)革已(yi)經(jing)悄然開(kai)(kai)啟。蘇州大(da)學(xue)王(wang)健法學(xue)院副教(jiao)授馮(feng)嘉介(jie)紹(shao)，去(qu)年初(chu)，國(guo)(guo)(guo)務院出臺文件明(ming)確規(gui)定除了海(hai)洋和重大(da)項(xiang)目(mu)環(huan)評，其(qi)他項(xiang)目(mu)環(huan)評改為后(hou)置審批時(shi)就證明(ming)我(wo)國(guo)(guo)(guo)環(huan)評制(zhi)度已(yi)經(jing)開(kai)(kai)始松動(dong)。而(er)(er)日前，多位專家也證實，按照我(wo)國(guo)(guo)(guo)環(huan)境管理制(zhi)度改革高效(xiao)、降低成本的目(mu)標，現(xian)在十分“強(qiang)勢”的環(huan)評制(zhi)度將逐漸被簡化(hua)。

　　具體來說，北京國能中電能源有限公司董事長、環保部燃煤大氣污染控制工程技術中心副主任白云峰分析稱，環(huan)保部此前撤銷總量司，新設大氣、水、土三司其實就(jiu)是為(wei)(wei)環(huan)境管理(li)(li)制(zhi)度改革埋下伏筆(bi)，由此開(kai)始，我國將在弱化單一項目環(huan)評同時愈發收(shou)緊對區(qu)域(yu)規劃的環(huan)評，并同時加強以(yi)排污許可(ke)證(zheng)制(zhi)度為(wei)(wei)核心的管理(li)(li)。而且白云峰也表示(shi)，目前《刑(xing)法》將破壞環(huan)境罪定(ding)義為結果罪，即(ji)根據破壞程度定(ding)罪，以后隨著(zhu)環(huan)境管理制(zhi)度的調整，相(xiang)應的破壞環(huan)境有望將向(xiang)過程罪變化，即(ji)只要存在相(xiang)關行為就可以被(bei)定(ding)罪。

　　改變“簡單粗暴”管理(li)

　　環(huan)保部環(huan)境與經濟政(zheng)(zheng)策研究(jiu)中心主任夏光表示，我(wo)國對于環(huan)境管理制(zhi)度(du)的改(gai)革的目(mu)標是提高效率、降低成本，按(an)照這一(yi)思(si)路，環(huan)評需(xu)要被簡化、改(gai)革，剝離掉不應屬于它的職(zhi)能，讓環(huan)評成為(wei)企(qi)業自(zi)主行為(wei)，政(zheng)(zheng)府不再審批環(huan)評。

　　白云(yun)峰進(jin)一步解釋(shi)稱，我(wo)國對于(yu)(yu)環(huan)(huan)境管(guan)理(li)制(zhi)(zhi)度(du)的改革并不僅僅是(shi)簡(jian)單(dan)的由(you)排污(wu)許可證代替環(huan)(huan)評(ping)(ping)，“此前(qian)我(wo)國的環(huan)(huan)境管(guan)理(li)制(zhi)(zhi)度(du)突出的是(shi)基(ji)于(yu)(yu)總量控制(zhi)(zhi)的環(huan)(huan)評(ping)(ping)制(zhi)(zhi)度(du)，但(dan)我(wo)們發現(xian)強化(hua)單(dan)個項目的環(huan)(huan)評(ping)(ping)后，并不能完全控制(zhi)(zhi)住(zhu)區(qu)域(yu)的排污(wu)總量，這意味著對于(yu)(yu)項目進(jin)行嚴格的事前(qian)管(guan)理(li)卻缺乏對過程和結果的管(guan)控也是(shi)不行的。因此，我(wo)們將(jiang)(jiang)改變原來‘簡(jian)單(dan)粗暴’的控制(zhi)(zhi)方(fang)式，對環(huan)(huan)境管(guan)理(li)制(zhi)(zhi)度(du)進(jin)行優(you)化(hua)。”白云(yun)峰表示(shi)，調整之后，企(qi)業將(jiang)(jiang)受到更嚴格、更細化(hua)的管(guan)理(li)，環(huan)(huan)保、節(jie)能將(jiang)(jiang)必須被納(na)入生(sheng)產閉(bi)環(huan)(huan)之中，而(er)不是(shi)作為配套裝置出現(xian)。

　　而且，夏光直言，現目前我國很(hen)多(duo)企業做環評(ping)純粹(cui)就是為了通過政(zheng)府審批，環評(ping)報告上很(hen)多(duo)信(xin)息都是虛(xu)假(jia)的(de)，這讓環評(ping)很(hen)多(duo)時(shi)候根本(ben)無法充分發揮應有的(de)效(xiao)力。在(zai)中國(guo)政法大(da)學等(deng)多(duo)個(ge)單位聯(lian)合(he)發布的(de)新《環(huan)保法》實施(shi)情況評(ping)估報告中也指出，在(zai)調研涉及大(da)部分企(qi)業(ye)的(de)項目環(huan)評(ping)時(shi)課題組(zu)發現，北京、天津(jin)、廣東等(deng)8個(ge)省、市、自(zi)治區、直轄市環(huan)保廳(局(ju))在(zai)查處相關案件時(shi)依然存(cun)在(zai)準許建(jian)設單位補辦(ban)環(huan)評(ping)手(shou)續的(de)情形，占比達到26%，前置環(huan)評(ping)的(de)真(zhen)正(zheng)起到的(de)制(zhi)約作(zuo)用(yong)可(ke)能并不(bu)如“看起來那(nei)么美(mei)”。

　　北京(jing)市環(huan)保局(ju)法制處處長蘆建茹(ru)也表示，目(mu)(mu)前，在個(ge)體(ti)項(xiang)目(mu)(mu)的(de)環(huan)評(ping)上，我(wo)們花了很多的(de)行政資源和(he)成(cheng)本(ben)，但實際效果并(bing)不(bu)是特別(bie)理(li)想(xiang)，有些重點工程項(xiang)目(mu)(mu)領(ling)導一(yi)點頭，一(yi)票否(fou)決權就基本(ben)無法發揮作用。可(ke)見，基于上述原因(yin)，環(huan)評(ping)制度(du)之“變”反而是讓(rang)環(huan)評(ping)找回本(ben)職角色的(de)的(de)一(yi)個(ge)過程。

　　變(bian)革(ge)面(mian)臨(lin)阻(zu)礙

　　變革(ge)的推行往(wang)(wang)往(wang)(wang)會伴(ban)隨諸多(duo)爭議。在(zai)我國，推行多(duo)年卻進展遲緩的排污許(xu)可證(zheng)讓(rang)不少業界專家對環境管理制度(du)改(gai)革(ge)思(si)路產生了質疑和擔憂。

　　雖然環保部已經明確，未來我國將全面推開排污許可制度，進而形成排污許可為核心的環境管理制度體系，但馮嘉坦言，排污許可制度難以執行下去的主要原因除了法律制度細節沒有具體落地外，還有就是執法能力無法跟上。上述報告也指出，目前我國(guo)現行的排(pai)污許可(ke)證一般是針對排(pai)放(fang)二氧(yang)化硫、氮(dan)氧(yang)化物、氨(an)氮(dan)和化學需氧(yang)量這四種國(guo)控重點污染物的大型工(gong)業企業發放(fang)，對于中(zhong)小(xiao)企業、事業單(dan)位不予(yu)發放，因(yin)此(ci)這造成大(da)量企業和(he)單(dan)位游離于有(you)(you)效控制之外，其次，一(yi)些(xie)地方排污(wu)許可證缺乏(fa)有(you)(you)效監測(ce)管理，排污(wu)許可證最終變成了(le)排污(wu)注冊證，證上的各種要求、指(zhi)標沒有(you)(you)嚴格落實到排污(wu)企業。

　　而且，馮嘉表示，目(mu)前我國還無(wu)法(fa)對企業(ye)排(pai)污(wu)(wu)(wu)量(liang)進行(xing)連續性(xing)監(jian)測(ce)，而(er)這是總量(liang)控制與排(pai)污(wu)(wu)(wu)許可證(zheng)制度推行(xing)的(de)根本條件(jian)之一，“如果在目(mu)前的(de)條件(jian)下全面推行(xing)排(pai)污(wu)(wu)(wu)許可制度，只能依靠(kao)企業(ye)自(zi)行(xing)監(jian)測(ce)數據，但目(mu)前，我國企業(ye)自(zi)行(xing)監(jian)測(ce)排(pai)污(wu)(wu)(wu)標準尚不(bu)清(qing)晰，而(er)且(qie)企業(ye)也沒有監(jian)測(ce)資質，因此，這種(zhong)監(jian)測(ce)數據的(de)執法(fa)效力難以得到保(bao)證(zheng)，無(wu)法(fa)成為(wei)直接的(de)執法(fa)依據。”馮嘉(jia)表示(shi)。

　　更為(wei)重(zhong)要的(de)是(shi)(shi)，有專(zhuan)家認為(wei)，作為(wei)排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)證下發前的(de)關鍵環節，地方對(dui)于企業污(wu)染物排(pai)(pai)放總量指(zhi)標的(de)初始(shi)(shi)分(fen)配(pei)方法還不(bu)夠統一和明確。上述報告也指(zhi)出，排(pai)(pai)污(wu)指(zhi)標的(de)初始(shi)(shi)分(fen)配(pei)是(shi)(shi)排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)證實施的(de)重(zhong)要內(nei)容(rong)，也是(shi)(shi)構建排(pai)(pai)污(wu)權交(jiao)易市(shi)場的(de)前提，但(dan)調研中(zhong)卻(que)發現(xian)，由于有關排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)證制度的(de)操作規(gui)則缺失，很多(duo)地方的(de)環保部門在(zai)發放排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)證分(fen)配(pei)排(pai)(pai)污(wu)初始(shi)(shi)配(pei)額(e)時沒(mei)有統一的(de)排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)量核定(ding)方法，甚至發放過(guo)程中(zhong)存在(zai)較大盲目性(xing)。業內(nei)表(biao)示，這就容(rong)易為(wei)排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)證制度全面(mian)推(tui)(tui)開留下一定(ding)的(de)隱患(huan)，可(ke)(ke)見，要全面(mian)解(jie)決現(xian)在(zai)的(de)各項問題并(bing)推(tui)(tui)定(ding)排(pai)(pai)污(wu)許可(ke)(ke)核心(xin)制還是(shi)(shi)任重(zhong)而(er)道遠的(de)。