9月18日，環(huán)保部副部長趙英民在出席第十屆區(qū)域空氣質量管理國際研討會時表示，我國環(huán)境管理仍然存在較為粗放、污染物排放總量過大、超標排放或違法排放等問題，將通過改革完善排污許可制度，全面推進和完善環(huán)境保護各項制度。
《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》均明確指出，國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。排污許可實施20多年來，全國已有江蘇等8個省出臺了排污許可條例或辦法，上海等14個省市出臺了排污許可規(guī)范性文件，重慶等省市在地方環(huán)保條例中明確了排污許可證頒發(fā)程序和要求。全國20多個省區(qū)市已向約20萬家企業(yè)頒發(fā)了排放許可證，環(huán)境統(tǒng)計口徑內大部分污染源已獲發(fā)排污許可證。
但客觀地講，在全國推行了近20年的排污許可，與中央全面深化改革要求“完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度”還有較大差距。比如，制度定位不清，未確立排污許可制度的核心基礎地位;配套法律不健全，排污許可條例尚未出臺;缺乏頂層設計，各地實施的排污許可不盡相同，相互間的工作經(jīng)驗可借鑒性較差;能力不配套，一些地方發(fā)放排污許可證多是形式性審查，質量無法保證。
2014年11月，環(huán)保部正式發(fā)布《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見稿。2015年1月，我國首次在全國范圍推行排污許可證制度，按照規(guī)定，所有排污單位只有在取得排污許可證的前提下，才算擁有了合法排污證明。對于無證排污，辦法明確表示，將按照新《環(huán)保法》的規(guī)定，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予拘留處罰。
不久前發(fā)布的新《環(huán)保法》實施情況評估報告中明確指出，通過調研發(fā)現(xiàn)，新《環(huán)保法》實施后，我國排污許可證制度實施狀況依然不樂觀，雖然新《環(huán)保法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都提出了總量控制與排污許可證制度，但上述法律中的相關規(guī)定仍多為抽象宏觀規(guī)定，對于制度具體內容、排污量的監(jiān)測與核定等具體操作內容還欠缺程序性規(guī)定，國務院也未出臺相關細則，讓實踐中排污許可制度缺乏可操作性。
在具體改革路徑中，趙英民首先提出的就是建立以排污許可制度為核心的固定源環(huán)境管理制度，制訂管理名錄，實現(xiàn)排污許可全覆蓋，同時逐步將固體廢物和環(huán)境噪聲依法納入排污許可管理。業(yè)內專家分析稱，這意味著，實施多年的環(huán)評制度將被弱化，而排污許可核心制正式被環(huán)保部確定為今后的環(huán)境管理新方向。
改革大幕拉開
新一輪環(huán)保風暴刮起同時，各界也將更多的目光聚焦在了環(huán)境管理制度改革路徑和成效上。近兩年，環(huán)保部相關負責人頻繁在公開場合表示，正在考慮以排污許可證為核心的新型環(huán)境管理制度。直到最新表態(tài)中，趙英民明明確提出，“十三五”期間，我國逐漸簡化環(huán)評制度，確定排污許可證核心制，正式拉開了改革的大幕。
不可否認，在我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度中，環(huán)評的地位確實十分“強勢”?！董h(huán)評法》實施已經(jīng)十余年，環(huán)評制度已經(jīng)滲透到區(qū)域規(guī)劃、新建擴建項目等多個環(huán)節(jié)和層面中。環(huán)保部公布數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，國家層面對151個不符合條件的項目環(huán)評文件不予審批，總投資達7600多億元，涉及交通運輸、電力、鋼鐵有色、煤炭、化工石化等行業(yè)。
然而，自去年起，環(huán)評制度的變革已經(jīng)悄然開啟。蘇州大學王健法學院副教授馮嘉介紹，去年初，國務院出臺文件明確規(guī)定除了海洋和重大項目環(huán)評，其他項目環(huán)評改為后置審批時就證明我國環(huán)評制度已經(jīng)開始松動。而日前，多位專家也證實，按照我國環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標，現(xiàn)在十分“強勢”的環(huán)評制度將逐漸被簡化。
具體來說，北京國能中電能源有限公司董事長、環(huán)保部燃煤大氣污染控制工程技術中心副主任白云峰分析稱，環(huán)保部此前撤銷總量司，新設大氣、水、土三司其實就是為環(huán)境管理制度改革埋下伏筆，由此開始，我國將在弱化單一項目環(huán)評同時愈發(fā)收緊對區(qū)域規(guī)劃的環(huán)評，并同時加強以排污許可證制度為核心的管理。而且白云峰也表示，目前《刑法》將破壞環(huán)境罪定義為結果罪，即根據(jù)破壞程度定罪，以后隨著環(huán)境管理制度的調整，相應的破壞環(huán)境有望將向過程罪變化，即只要存在相關行為就可以被定罪。
改變“簡單粗暴”管理
環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光表示，我國對于環(huán)境管理制度的改革的目標是提高效率、降低成本，按照這一思路，環(huán)評需要被簡化、改革，剝離掉不應屬于它的職能，讓環(huán)評成為企業(yè)自主行為，政府不再審批環(huán)評。
白云峰進一步解釋稱，我國對于環(huán)境管理制度的改革并不僅僅是簡單的由排污許可證代替環(huán)評，“此前我國的環(huán)境管理制度突出的是基于總量控制的環(huán)評制度，但我們發(fā)現(xiàn)強化單個項目的環(huán)評后，并不能完全控制住區(qū)域的排污總量，這意味著對于項目進行嚴格的事前管理卻缺乏對過程和結果的管控也是不行的。因此，我們將改變原來‘簡單粗暴’的控制方式，對環(huán)境管理制度進行優(yōu)化。”白云峰表示，調整之后，企業(yè)將受到更嚴格、更細化的管理，環(huán)保、節(jié)能將必須被納入生產(chǎn)閉環(huán)之中，而不是作為配套裝置出現(xiàn)。
而且，夏光直言，現(xiàn)目前我國很多企業(yè)做環(huán)評純粹就是為了通過政府審批，環(huán)評報告上很多信息都是虛假的，這讓環(huán)評很多時候根本無法充分發(fā)揮應有的效力。在中國政法大學等多個單位聯(lián)合發(fā)布的新《環(huán)保法》實施情況評估報告中也指出，在調研涉及大部分企業(yè)的項目環(huán)評時課題組發(fā)現(xiàn)，北京、天津、廣東等8個省、市、自治區(qū)、直轄市環(huán)保廳(局)在查處相關案件時依然存在準許建設單位補辦環(huán)評手續(xù)的情形，占比達到26%，前置環(huán)評的真正起到的制約作用可能并不如“看起來那么美”。
北京市環(huán)保局法制處處長蘆建茹也表示，目前，在個體項目的環(huán)評上，我們花了很多的行政資源和成本，但實際效果并不是特別理想，有些重點工程項目領導一點頭，一票否決權就基本無法發(fā)揮作用?？梢?，基于上述原因，環(huán)評制度之“變”反而是讓環(huán)評找回本職角色的的一個過程。
變革面臨阻礙
變革的推行往往會伴隨諸多爭議。在我國，推行多年卻進展遲緩的排污許可證讓不少業(yè)界專家對環(huán)境管理制度改革思路產(chǎn)生了質疑和擔憂。
雖然環(huán)保部已經(jīng)明確，未來我國將全面推開排污許可制度，進而形成排污許可為核心的環(huán)境管理制度體系，但馮嘉坦言，排污許可制度難以執(zhí)行下去的主要原因除了法律制度細節(jié)沒有具體落地外，還有就是執(zhí)法能力無法跟上。上述報告也指出，目前我國現(xiàn)行的排污許可證一般是針對排放二氧化硫、氮氧化物、氨氮和化學需氧量這四種國控重點污染物的大型工業(yè)企業(yè)發(fā)放，對于中小企業(yè)、事業(yè)單位不予發(fā)放，因此這造成大量企業(yè)和單位游離于有效控制之外，其次，一些地方排污許可證缺乏有效監(jiān)測管理，排污許可證最終變成了排污注冊證，證上的各種要求、指標沒有嚴格落實到排污企業(yè)。
而且，馮嘉表示，目前我國還無法對企業(yè)排污量進行連續(xù)性監(jiān)測，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一，“如果在目前的條件下全面推行排污許可制度，只能依靠企業(yè)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，但目前，我國企業(yè)自行監(jiān)測排污標準尚不清晰，而且企業(yè)也沒有監(jiān)測資質，因此，這種監(jiān)測數(shù)據(jù)的執(zhí)法效力難以得到保證，無法成為直接的執(zhí)法依據(jù)。”馮嘉表示。
更為重要的是，有專家認為，作為排污許可證下發(fā)前的關鍵環(huán)節(jié)，地方對于企業(yè)污染物排放總量指標的初始分配方法還不夠統(tǒng)一和明確。上述報告也指出，排污指標的初始分配是排污許可證實施的重要內容，也是構建排污權交易市場的前提，但調研中卻發(fā)現(xiàn)，由于有關排污許可證制度的操作規(guī)則缺失，很多地方的環(huán)保部門在發(fā)放排污許可證分配排污初始配額時沒有統(tǒng)一的排污許可量核定方法，甚至發(fā)放過程中存在較大盲目性。業(yè)內表示，這就容易為排污許可證制度全面推開留下一定的隱患，可見，要全面解決現(xiàn)在的各項問題并推定排污許可核心制還是任重而道遠的。
