中國(guó)技術(shù)監(jiān)督情報(bào)協(xié)會(huì)　中國(guó)法學(xué)會(huì)食品安全法治研究中心

　　北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院 中國(guó)法學(xué)會(huì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法研究會(huì)

　　2015年2月28日

　　《食品安全法》實(shí)施五年即行修訂，充分體現(xiàn)了全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院對(duì)民生問(wèn)題的高度重視和依法治理的決心。特別是全國(guó)人大在審議中兩次將審議稿向全社會(huì)征求意見，充分體現(xiàn)了民主立法、公開透明的原則。為進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，保障食品安全，特提出以下建議供參考：

　　一、關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與抽樣檢驗(yàn)制度

　　《食品安全法》修訂稿第13條、第16條、第80條分別設(shè)立了對(duì)食品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和抽樣檢驗(yàn)等三項(xiàng)制度，其目的是運(yùn)用檢驗(yàn)手段加嚴(yán)監(jiān)管。但這種設(shè)計(jì)的必要性、合理性和經(jīng)濟(jì)性有缺陷。例如檢驗(yàn)一種月餅，一塊月餅檢三次或三塊月餅一家檢的現(xiàn)象有點(diǎn)亂，成本高，效果差，財(cái)政、消費(fèi)者、企業(yè)負(fù)擔(dān)都會(huì)加重。要害在于體制問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度的執(zhí)行主體是衛(wèi)生部門會(huì)同食品藥品監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)等部門。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。抽樣檢驗(yàn)制度是由食品藥品監(jiān)管部門組織實(shí)施。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等工作。這三套制度并行，多家主體重復(fù)交叉的“九龍治水亂象”問(wèn)題并未解決。

　　建議由有關(guān)部門認(rèn)真梳理相關(guān)職能，明確分工，把不必要的重復(fù)制度合并，減少交叉浪費(fèi)，提高效率。尤其要考慮在部門分別治理無(wú)法徹底改變的格局下，加強(qiáng)“龍頭”的協(xié)調(diào)和組織功能。

　　二、關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品

　　用《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》分別調(diào)整食品和食用農(nóng)產(chǎn)品，是我國(guó)法律體系不協(xié)調(diào)、不完善的突出表現(xiàn)，也存在巨大的食品安全隱患。

　　首先，概念上混亂：《食品安全法》在附則中有明確的食品定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個(gè)食用農(nóng)產(chǎn)品的概念。二者的內(nèi)涵、外延是什么關(guān)系?如果二者并列，則應(yīng)當(dāng)給出本質(zhì)區(qū)別;如果二者包含，則不必重復(fù)，引起混亂。如二者有部分重合，則更需要清晰界定。而在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)有定義，因此，用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》來(lái)監(jiān)管原食品和食品原料，顯然是不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

　　其次，制度設(shè)計(jì)上混亂：在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中有許多不嚴(yán)謹(jǐn)之處，如用“質(zhì)量符合保障人的健康、安全的要求”的表述來(lái)定義質(zhì)量安全，用 “獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品”來(lái)涵蓋農(nóng)產(chǎn)品。該法規(guī)定的監(jiān)管主體包括農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門，但在監(jiān)管檢查、法律責(zé)任中，并無(wú)其他有關(guān)部門。定義農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者，又使用了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織的概念。在監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)上，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的大部分內(nèi)容都放在了外部性管理上，如產(chǎn)地、環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、產(chǎn)品包裝、標(biāo)識(shí)等，而恰恰對(duì)食物本身的安全性、營(yíng)養(yǎng)性和物理、化學(xué)、生物等理化指標(biāo)，感官指標(biāo)的監(jiān)管上，只用標(biāo)準(zhǔn)一詞涵蓋了事，而我們的標(biāo)準(zhǔn)又是最短缺、最不明確的。

　　再次，兩法銜接上有斷裂：修訂稿對(duì)《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的銜接只有1-2條原則規(guī)定。仔細(xì)對(duì)照兩法，無(wú)論是食品的概念、制度安排、監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、檢驗(yàn)檢測(cè)、法律責(zé)任等重大內(nèi)容，則根本無(wú)法銜接。而當(dāng)今世界各國(guó)對(duì)食品安全監(jiān)管大都是“從田間到餐桌”一個(gè)完整的鏈條。食品源頭這一塊的前后不銜接，會(huì)留下巨大的安全隱患。

　　建議：廢止或同時(shí)修改《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，將其相關(guān)內(nèi)容納入《食品安全法》。回顧歷史，當(dāng)年制定《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》時(shí)，很多人就提出它具有過(guò)渡性，有了《食品安全法》后，確應(yīng)將二者統(tǒng)一，否則既浪費(fèi)了立法資源，又造成斷裂。

　　三、關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問(wèn)題

　　修訂稿第35條對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販作了原則規(guī)定，把具體管理辦法交由省級(jí)人大去立法。這是修訂草案的又一大硬傷。

　　首先，小作坊、攤販之類的說(shuō)法不規(guī)范，是俗稱，不應(yīng)寫進(jìn)法律。正確的表述應(yīng)當(dāng)是小微企業(yè)和個(gè)體工商戶。

　　《食品安全法》規(guī)定：國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。但小微企業(yè)搞不搞許可，許可條件是否都一樣?誰(shuí)來(lái)管?怎么管?都沒(méi)有規(guī)范。修訂稿把這個(gè)大難題推給了地方，這不是科學(xué)立法。

　　其次，《食品安全法》實(shí)施到現(xiàn)在，各省對(duì)小微企業(yè)的立法并不積極，已經(jīng)成為食品安全監(jiān)管中的一大漏洞。一部《食品安全法》，源頭一塊不管，占80%的小作坊不管，再加上多頭管理，構(gòu)成了這部法律的三大缺陷。

　　建議：用小微企業(yè)代替小作坊等不規(guī)范的稱謂。把對(duì)小微企業(yè)的管理制度寫清、寫實(shí)、寫細(xì)，不要再推給地方立法。許多特色食品都是全國(guó)流通的，各地五花八門的立法，不利于形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)，不利于小微企業(yè)做大做強(qiáng)。對(duì)小微企業(yè)可分類管理，不必像大中企業(yè)一樣搞許可、審批、檢驗(yàn)等。但要保障安全底線，加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督。

　　四、關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)

　　食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、標(biāo)準(zhǔn)短缺、標(biāo)齡長(zhǎng)、水平低等問(wèn)題，一直是保障食品安全的難點(diǎn)和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。修訂草案在這方面仍有不足。其不足是：同標(biāo)準(zhǔn)化法的銜接不順，食品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系不完整，表現(xiàn)為定位、定性、層次關(guān)系有矛盾，分工、執(zhí)行、監(jiān)督主體有交叉、重復(fù)、錯(cuò)位等問(wèn)題。建議：

　　第一，從定性的角度完善食品管理的標(biāo)準(zhǔn)化體系，明確食品標(biāo)準(zhǔn)既包括食品的強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)，也包括非強(qiáng)制性的推薦性標(biāo)準(zhǔn)或選擇性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于有毒有害物質(zhì)的限制、食品添加劑的使用、特定人群的營(yíng)養(yǎng)成分、食品標(biāo)簽標(biāo)識(shí)、衛(wèi)生要求、安全方面的質(zhì)量要求等，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一制定強(qiáng)制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)。其他工藝標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品的規(guī)格、型號(hào)、一般外包裝、管理、檢驗(yàn)方法等標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采取非強(qiáng)制的選擇性標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)體系，類別很多，很難用一種強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)所代替、所覆蓋。單一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制度難以支撐食品的質(zhì)量水平提升和安全保障。

　　第二，從定位的角度依法明確國(guó)家、行業(yè)(團(tuán)體)、地方和企業(yè)四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的功能。國(guó)家負(fù)責(zé)制定強(qiáng)制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)，其他單位和部門都不能制定強(qiáng)制性食品標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)(團(tuán)體)、地方和企業(yè)則可以制定選擇性、非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能從根本上解決標(biāo)準(zhǔn)缺失、標(biāo)準(zhǔn)落后的問(wèn)題。取消地方性強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，防止市場(chǎng)分割，上下不一致。

　　第三，應(yīng)明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，要么由標(biāo)準(zhǔn)化行政管理部門統(tǒng)一制定，要么由食品安全監(jiān)管部門、農(nóng)業(yè)部門制定。

　　第四，應(yīng)明確由食品安全的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品標(biāo)準(zhǔn)化整體工作的執(zhí)行和監(jiān)督工作，衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)退出標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、監(jiān)督領(lǐng)域，做好與人身安全健康相關(guān)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

　　五、關(guān)于社會(huì)共治的問(wèn)題

　　食品安全實(shí)施社會(huì)共治不僅是一個(gè)民生問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。食品安全是一個(gè)公共品，保障食品安全是政府的責(zé)任，政府是食品安全監(jiān)管的主體，在食品安全社會(huì)共治中起重要作用。社會(huì)共治又是一個(gè)復(fù)雜的公共治理問(wèn)題，因此建議：

　　建立“多元參與，合作共治”機(jī)制。這方面可學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際上好的理念和做法，比如，突破政府與市場(chǎng)的二元對(duì)立或單一主導(dǎo);強(qiáng)調(diào)“參與式治理”、“多中心治理”和“協(xié)作式治理”，真正實(shí)現(xiàn)政府向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，構(gòu)建“強(qiáng)政府—大社會(huì)”的治理體制。同時(shí)，建立形成以社區(qū)方式對(duì)食品安全進(jìn)行治理的群防體系。界定相關(guān)責(zé)任，讓每一個(gè)人、企業(yè)、整個(gè)食品消費(fèi)鏈條上的供應(yīng)商等與食品有關(guān)的各個(gè)部門，都參與到食品安全監(jiān)管的活動(dòng)中來(lái)。特別是要進(jìn)一步加強(qiáng)輿論監(jiān)督，鼓勵(lì)媒體披露信息，依法監(jiān)督相關(guān)各方的行為，充分體現(xiàn)公開透明客觀公正原則，使社會(huì)共治法制化、公開化、制度化、有效化。

　　六、本法與其他法律的銜接、協(xié)調(diào)問(wèn)題

　　《食品安全法》修訂稿同其他法律銜接不上、協(xié)調(diào)不順的問(wèn)題比較突出。建議：

　　一是深入研究本法同《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的關(guān)系。最理想的狀況是兩法合一，一個(gè)鏈條全過(guò)程保持高度一致性。實(shí)在不合并，也要認(rèn)真研究各自管轄范圍、制度一致性、法律責(zé)任一致性、標(biāo)準(zhǔn)一致性以及食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、流通與《食品安全法》的銜接問(wèn)題。

　　二是深入研究本法同《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的關(guān)系問(wèn)題。如本法中138條的“明知”問(wèn)題，食品標(biāo)簽中“瑕疵”問(wèn)題;第60條中電商的責(zé)任等問(wèn)題，都與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》有嚴(yán)重的沖突，建議修改。

　　三是深入研究本法同《刑法》中刑事責(zé)任的銜接問(wèn)題。如在第114、115、139條等規(guī)定中，有的太原則，有的無(wú)規(guī)范，對(duì)刑事責(zé)任的規(guī)定不具體，難以操作。

　　七、《食品安全法》的出臺(tái)時(shí)間應(yīng)當(dāng)緩行

　　提高立法質(zhì)量是黨的十八屆四中全會(huì)提出的明確要求，而現(xiàn)在的修訂稿，無(wú)論是體制還是制度，與他法的銜接、具體操作等問(wèn)題都還存在較大問(wèn)題。特別是審批過(guò)多，事中事后監(jiān)管的有效手段少;政府監(jiān)管部門多、內(nèi)容多，而社會(huì)共治內(nèi)容、手段少;出了問(wèn)題處罰多、問(wèn)責(zé)多，科學(xué)分析、不斷改進(jìn)提高質(zhì)量水平少;體現(xiàn)控制、干預(yù)理念多，預(yù)防、防范內(nèi)容少。為此建議：

　　對(duì)《食品安全法》修訂設(shè)置一個(gè)靜議期，靜下心來(lái)去深入討論研究透，多開幾次研討論證會(huì)，不要急于出臺(tái)。要把三中、四中全會(huì)的精神融進(jìn)去，再花1年左右時(shí)間出臺(tái)也不算晚。最重要的是立法的質(zhì)量一定要提高，要管用，要對(duì)13億人天天吃飯真正負(fù)責(zé)!

　　簽名專家：

　　清華大學(xué)法學(xué)院王晨光

　　北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院劉兆彬

　　北京大學(xué)憲法與行政法研究中心湛中樂(lè)

　　對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)產(chǎn)品質(zhì)量與安全法制研究中心李俊

　　中國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法研究會(huì)河山

　　中國(guó)醫(yī)藥創(chuàng)新促進(jìn)會(huì)宋瑞霖

　　北京市岳成律師事務(wù)所岳運(yùn)生

　　北京市英島律師事務(wù)所馬維國(guó)

　　北京市天達(dá)共和律師事務(wù)所康健